Articolo 934 Codice Civile

Dall’esame della copiosa documentazione inviata a corredo del quesito si evince che la particolarità del caso è data dal fatto che i terreni comunali in parola sono gravati da uso civico.
Gli usi civici sono diritti di origine estremamente antica, che consistono in diritti perpetui, imprescrittibili e non usucapibili attribuiti a una collettività di persone di sfruttamento di beni pubblici (come nel nostro caso) o privati, solitamente a fini agrari o pastorali.
La disciplina in materia è contenuta nella Legge n. 1766/1927, riguardante il riordinamento di tali diritti e la cosiddetta “legittimazione”, cioè la regolarizzazione delle occupazioni da parte di privati sui terreni gravati da uso civico.
Altri testi legislativi rilevanti sono la Legge 168/2017, che afferma il principio secondo cui i beni di godimento collettivo devono essere tutelati e valorizzati, e l’art. 142, comma 1, lettera h), D. Lgs. n. 42/2004, che impone su tali beni il vincolo paesaggistico.
Infine, per quanto qui ci occupa, va ricordata la Legge regionale del Piemonte n. 29/2009, che ha ribadito tutti i concetti sopra ricordati (art. 3) e ha trasferito ai Comuni tutte le funzioni amministrative relative agli usi civici.

Tra le prerogative attribuite ai Comuni vi è anche quella di stipulare concessioni amministrative con i privati, aventi ad oggetto beni gravati da diritti collettivi, laddove dimostri che tale concessione arreca un reale beneficio economico alla popolazione oppure che l'utilizzazione del fondo non ne muta la destinazione agro-silvo-pastorale (art. 24, D.P.G.R. del Piemonte n. 8/R del 27 giugno 2016, emesso in attuazione della Legge regionale n. 29/2009).

Secondo quanto si legge nei documenti allegati al quesito, è proprio quanto avvenuto nel caso di specie.
In proposito, la giurisprudenza ha chiarito che la possibilità di consentire in favore dei privati, con atto di concessione o con contratto di affitto, il godimento individuale di un terreno demaniale di uso civico, temporaneamente non utilizzato dalla comunità, può avere solo carattere precario e temporaneo. Ne consegue che il rapporto resta sottratto alle norme speciali in materia agraria, poiché altrimenti resterebbe preclusa alla P.A. la possibilità di condizionarne la continuazione e la rinnovazione alla compatibilità, in concreto, con la destinazione ad uso civico del terreno (ex multis, Cassazione civile sez. III, 12 giugno 2020, n. 11276; T.A.R. Trento, sez. I, 12 marzo 2014, n. 78).
Alla luce di quanto sopra esposto, dunque, si deve purtroppo escludere nella fattispecie la possibilità di contestare in relazione alla nuova concessione stipulata del Comune la violazione delle norme di cui alla L. n. 203/1982 in tema di durata del contratto, di rinnovo tacito e di prelazione.
In sostanza, la P.A. non aveva alcun obbligo di mantenere, di riaffidare o di rinnovare la concessione/affitto esistenti a favore del precedente affittuario, stante la particolarità del bene in discorso, che può essere dato in godimento a privati solo in modo precario e temporaneo.

Ciò che, invece, fa sorgere diversi dubbi sull’operato del Comune è la circostanza che, secondo quanto si legge nel quesito, la scelta e l’affidamento al nuovo concessionario sia avvenuta in via diretta, apparentemente senza svolgere alcuna procedura ad evidenza pubblica.
Infatti, la natura pubblica dei diritti di uso civico comporta, in linea generale, l'applicazione dei principi di derivazione comunitaria, di concorrenza, parità di trattamento, trasparenza, non discriminazione, e proporzionalità, di cui all'art. 1 l.n. 241 del 1990, i quali debbono informare il comportamento della p.a., anche quando — come nel caso di concessioni di diritti sui beni pubblici — non vi è una specifica norma che preveda la procedura dell'evidenza pubblica (Consiglio di Stato, sez. IV, 26 marzo 2013, n. 1698; Consiglio di Stato, sez. V, 19 giugno 2009, n. 4035; T.A.R. Napoli, sez. VII, 07 giugno 2013, n. 3032).
Per la verità, tale orientamento giurisprudenziale si è formato in merito alle richieste di mutamento di destinazione degli usi civici, ma non si vede per quale ragione l’applicazione di tali principi dovrebbe essere esclusa nel caso di specie, posto che si tratta di regole generali che discendono direttamente dall'art. 97 Cost..
Al riguardo, si osserva che non pare ormai molto utile sollevare oggi tali contestazioni in merito alla “vecchia” concessione, che risale ormai a tre anni fa, ma che il richiamo ai suddetti principi generali può essere validamente opposto in relazione ai futuri provvedimenti eventualmente adottati dal Comune.

Quanto alle opere edilizie realizzate sull’immobile dato in concessione si osserva che, di norma, le terre appartenenti ai diritti civici risultano incompatibili con l'attività edificatoria per la ragione che "privatizzano" a tempo indeterminato un bene, i cui diritti spettano invece ad una collettività, sottraendo spesso definitivamente alla pubblica utilità i benefici provenienti dalla terra, dai boschi e dalle acque (Consiglio Stato, sez. IV, 19 dicembre 2003 n. 8365).
Nel caso concreto, comunque, il contratto di affitto del 2004 trasmesso a corredo del quesito nulla prevede circa il riconoscimento economico eventualmente dovuto al concessionario per le migliorie apportate al bene, stabilendo soltanto che l’affittuario può avanzare richiesta per edificare sul terreno oggetto del contratto e che tali opere devono essere “visionate, licenziate ed autorizzate dal Comune” (v. punto 8).
L’art. 9, L. R. n. 29/2009, inoltre, prevede che venga emanato regolamento comunale finalizzato a disciplinare, tra l’altro, “le modalità, le forme e le condizioni anche economiche ai fini del rilascio delle concessioni per uso esclusivo delle terre civiche”.
Nel silenzio del contratto, dunque, qualche indicazione utile riguardo al regime e alla compensazione delle spese sostenute per la costruzione delle opere in discorso potrebbe in astratto essere contenuta in tale regolamento, di cui si consiglia di acquisire copia.
Va poi ricordato che, ai sensi dell’art. 934 c.c., qualunque piantagione, costruzione od opera esistente sopra o sotto il suolo appartiene al proprietario di questo, salvo le eccezioni espressamente previste agli articoli seguenti.
Tale norma viene ritenuta applicabile dalla giurisprudenza anche alle concessioni amministrative di beni demaniali (ossia a una materia assimilabile a quella di specie), affermando che quando non vi sono previsioni o clausole contrattuali dirette a sottrarre il bene alla regola dell'accessione, il bene a tale regola non sfugge ed è quindi acquisito al demanio del Comune, proprietario del suolo nel quale il bene è incorporato (Corte di Cassazione, sez. VI, 4 febbraio 2013, n. 2501).
Anche qualificando la facoltà di costruire attribuita al concessionario quale diritto di superficie di durata determinata, la conseguenza sarebbe la medesima, considerato che ex art. 953 c.c. “allo scadere del termine il diritto di superficie si estingue e il proprietario del suolo diventa proprietario della costruzione”.
Nel caso di specie, pertanto, esistono basi giuridiche abbastanza solide affinché il Comune possa sostenere di aver acquisito, alla scadenza della concessione, la proprietà delle opere costruite sul suolo pubblico.
Tuttavia, al fine di ottenere perlomeno una qualche compensazione degli investimenti eseguiti, sembra possibile chiedere all’Ente l’indennizzo previsto dall’art. 936 c.c., corrispondente al valore dei materiali ed il prezzo della mano d'opera oppure all'aumento di valore recato al fondo.
Un’ultima alternativa potrebbe in astratto essere quella di proporre un’azione di indebito arricchimento nei confronti del Comune ai sensi dell’art. 2041 c.c.

In primo luogo è bene fare chiarezza sulla decisione del Giudice e sulle motivazioni addotte.

La mancanza dei gravi motivi, infatti, non si riferisce alla domanda nel merito, ma solo alla richiesta di provvisoria sospensione del procedimento esecutivo.
L’art. 624 c.p.c., a tal proposito, stabilisce che se il terzo che ha proposto opposizione ha contestualmente – come nel caso di specie – avanzato istanza di sospensione della procedura esecutiva, il Giudice la può concedere solo in presenza di “gravi motivi”.
Non esiste, tuttavia, un orientamento univoco sull’esatto significato da attribuire a questa espressione: si può dire che la gravità dei motivi va rapportata da un lato all’eventuale pregiudizio che potrebbe subìre il creditore dalla mancata prosecuzione dell’esecuzione, dall’altro in rapporto al corrispondente pregiudizio che potrebbe invece subìre il debitore esecutato se la procedura continuasse.

Trattandosi, nel caso in esame, a giudizio del Tribunale, di pignoramento apparentemente legittimo nella forma e sussistendo eventualmente il rimedio previsto dall’art. 599 cpc (sul quale si illustrerà meglio in seguito), non si è ritenuto che sussista alcun grave motivo per non proseguire con l’esecuzione già iniziata.

Ebbene, va innanzitutto premesso che, dalla lettura degli atti, parrebbe in effetti che il pignoramento sia stato del tutto legittimo sotto il profilo formale, in quanto è stato eseguito esattamente sugli immobili oggetto di ipoteca e descritti nelle risultanze catastali antecedenti al mutamento dello stato di fatto ed al nuovo accatastamento.
In buona sostanza, se il pignoramento (e non può che essere così) ha colpito i beni immobili risultanti dalla documentazione contrattuale e catastale antecedente agli ultimi sviluppi non può essere invalidato, anche se lo stato di fatto si è nel frattempo modificato.

Di conseguenza, ad avviso di chi scrive, è possibile che il giudizio di opposizione, se promosso per la sola dichiarazione di illegittimità del pignoramento (come sembra), nel merito si concluda in senso sfavorevole.

Chi ha posto il quesito che ci occupa, a tal proposito, ha scritto che il pignoramento non ha colpito la parte di costruzione di proprietà della persona fisica: in realtà, al contrario, sia nell’atto di opposizione stesso che nel provvedimento giudiziale, è chiaramente scritto che il pignoramento ha colpito anche una parte di beni immobili di proprietà del terzo opponente.
E d’altra parte, non può essere altrimenti: se così non fosse, infatti, ovvero se la proprietà del terzo non fosse stata colpita dal pignoramento, non ci sarebbe alcun rischio che questa sia assoggettata a vendita forzata unitamente agli altri beni di proprietà del debitore esecutato, e non avrebbe alcun senso la preoccupazione espressa nel quesito.

Dalla descrizione offerta si evince che – con la ricostruzione del fabbricato in difformità rispetto alle vecchie schede catastali – si è realizzato, come correttamente osservato nel quesito, un tipico caso di accessione ai sensi dell’art. 934 c.c.
Questo articolo stabilisce che ogni costruzione edificata sopra o sotto il suolo appartiene al proprietario di quest’ultimo; si tratta, poi, di un automatismo, non sono necessari né il consenso del proprietario né una pronuncia del Giudice.
Con l’espressione “sopra o sotto” il suolo il legislatore vuole evidenziare come si tratti di un’ipotesi di estensione della proprietà in senso esclusivamente verticale.
Di seguito un esempio per chiarire meglio il concetto: quando i proprietari esclusivi di aree edificabili confinanti si mettano d’accordo per realizzare su di esse una costruzione, ciascuno di essi diviene proprietario esclusivo della porzione di edificio che insiste in proiezione verticale sull’area a lui appartenente.

Per tornare al caso che ci occupa, quindi, il pezzo di fabbricato edificato su suolo altrui è divenuto, per l’accessione, definitivamente di proprietà del terzo estraneo all’esecuzione: non solo, ma in un secondo momento questo stato di fatto è stato confermato dal nuovo accatastamento.

Ciò chiarito, il Giudice si è dunque trovato a decidere se il pignoramento sia illegittimo e/o nullo proprio in ragione del fatto che è andato a colpire beni di proprietà altrui secondo lo stato di fatto attuale.
Ebbene, come già osservato sopra, esso – nel momento in cui è stato richiesto dal creditore procedente e disposto dall’Ufficiale Giudiziario, è stato eseguito sulla base delle precedenti risultanze catastali e dunque formalmente non presenta profili di illegittimità/nullità.
Il fatto che sia cambiato poi, in un momento successivo, lo stato dei luoghi ad avviso del Giudice non rileva nel giudizio sulla regolarità del pignoramento.

Il Tribunale, sotto questo profilo, fa due ragionamenti:

1. il pignoramento si estende a tutti i beni edificati sul terreno pignorato: quindi, nel caso di specie, anche sull’intera costruzione riedificata;
2. si può sempre utilizzare il rimedio previsto dall’art. 599 c.p.c..

In merito al ragionamento del Giudice si osserva:

1. il Giudice si riferisce al principio espresso dall’art. 2912 c.c., il quale stabilisce che il pignoramento si estende ad accessori, pertinenze e frutti della cosa pignorata. Tra gli “accessori” vanno ricomprese anche le accessioni di cui all’art. 934 c.c., pertanto anche i fabbricati edificati sul terreno pignorato.

Se ciò è senz’altro vero, tuttavia, il caso di specie presenta della particolarità non irrilevanti: non si può non tenere in alcun conto, infatti, della circostanza per cui il fabbricato di cui si sta parlando non è stato edificato entro i confini del bene pignorato ma ha sconfinato nella proprietà altrui, tanto che una sua parte è divenuta - per accessione - di proprietà del terzo; questo impedisce, ad avviso di chi scrive, l’applicabilità del 2912 c.c. al caso in esame e di conseguenza che la parte di edificio “persa” dal creditore procedente per effetto dell’accessione sia soggetta a vincolo e successiva vendita;

2. Non è invocabile nel caso in esame, ad avviso di chi scrive, l’art. 599 c.p.c..

Quest’ultima norma riguarda il pignoramento immobiliare che colpisce beni “indivisi”, ovvero che appartengono, pro quota, a diversi soggetti (non tutti debitori del creditore procedente).
In questa eventualità è consentito pignorare ugualmente l’intero bene e poi, in un momento successivo (art. 600 c.p.c.), il Giudice - su istanza del creditore pignorante oppure degli interessati - potrà procedere alla separazione della quota del debitore esecutato dalle altre quote in natura, dove possibile. Se non è possibile la divisione delle quote in natura, invece, sempre su istanza del creditore procedente, il Giudice disporrà che si proceda ad un giudizio di divisione (salvo che ritenga probabile che la quota possa essere venduta ad un prezzo pari o superiore al suo valore se rimane indivisa).
Nel caso in esame, come già detto, per effetto della nuova costruzione non si è tuttavia realizzata alcuna comunione indivisa: l’accessione ha avuto come conseguenza la realizzazione di due proprietà esclusive e distinte.
Lo stesso Giudice lo riconosce e precisa (con ciò anticipando quello che poi accadrà): “Nel prosieguo si potrà quindi procedere come di prassi alla regolarizzazione delle schede catastali relative al compendio pignorato a...ripristinando la coincidenza tra situazione di fatto e risultanze catastali”:

In definitiva, ad avviso di chi scrive, pare che il Tribunale abbia condotto dei ragionamenti in contrasto tra loro: da un lato, infatti, prende atto e riconosce che vi sono due proprietà distinte ma, al contempo, ritiene che vi sia stata un’estensione del pignoramento anche sulla proprietà altrui tale da determinare una comunione indivisa tra gli immobili.

Per rispondere, ora, al quesito, il rimedio corretto a disposizione del terzo pregiudicato dall’esecuzione è purtroppo quello già proposto, ovvero l’opposizione di terzo. Si noti bene, però, che l’ordinanza già emessa non costituisce la sentenza che decide nel merito ma, come già detto, solo un provvedimento provvisorio che statuisce sulla prosecuzione o meno dell’esecuzione, in attesa della decisione sul resto.
Dagli atti esaminati, in effetti, risulta che il Giudice – a seguito dell’opposizione e con il provvedimento che ha deciso sull’istanza di sospensione - abbia nel frattempo concesso termine per l’instaurazione del giudizio di merito, per discutere, appunto, in maniera più circostanziata sull’opposizione: sarà dunque nell’ambito precisamente di tale giudizio - e con ciò si risponde ad una delle domande poste nel quesito - che il terzo dovrà e potrà sostenere le proprie ragioni.

Rimane il problema dell’esecuzione nel frattempo proseguita.
Ora, se il creditore dovesse aver avanzato (o lo farà) istanza di vendita al Giudice, questi fisserà udienza a cui sono invitati tutti “gli interessati”, tra i quali sicuramente anche il terzo che ha promosso opposizione.
Anche nel corso di questa udienza quest’ultimo potrà far acquisire al Giudice elementi e notizie utili al procedimento, ovvero che aiutino a decidere in ordine al prosieguo del giudizio nella maniera più opportuna. Ad esempio, il Giudice potrà procedere nominando un nuovo stimatore.

Se, invece, è già stata disposta la vendita, dopo quest’ultima, purtroppo, il terzo perde ogni diritto sul bene in quanto tale (nel senso che non potrà più riavere il bene “in natura”) e può far valere i suoi diritti solo sulla somma ricavata da distribuire.
Ciò significa che, dopo la vendita, il terzo potrà – attraverso un’opposizione di terzo tardiva – far valere i propri diritti sul prezzo ricavato dalla vendita forzata: nel caso che ci occupa, più precisamente, dovrà richiedere l’assegnazione del prezzo corrispondente al suo diritto di proprietà.

Infine, nel caso in cui il giudizio di merito dovesse confermare con sentenza quanto già anticipato dal Giudice nell’ordinanza già emessa, rimane sempre il rimedio ultimo del ricorso in Cassazione.

La domanda relativa alle distanze tra edifici, infine, non è affatto chiara e, ad avviso di chi scrive, irrilevante: esiste un solo fabbricato, pur con parti di proprietà esclusiva di diversi soggetti, perciò non si vede come si possa parlare di distanze tra edifici. La regola, in ogni caso, è quella del rispetto di una distanza minima di 3 metri, salva la costruzione in aderenza.