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Articolo 40 Testo unico sul pubblico impiego (TUPI)

(D.lgs. 30 marzo 2001, n. 165)

[Aggiornato al 26/08/2026]

Contratti collettivi nazionali e integrativi

Dispositivo dell'art. 40 TUPI

Fonti → Testo unico sul pubblico impiego → Titolo III - Contrattazione collettiva e rappresentatività sindacale

1. La contrattazione collettiva disciplina il rapporto di lavoro e le relazioni sindacali e si svolge con le modalità previste dal presente decreto. Nelle materie relative alle sanzioni disciplinari, alla valutazione delle prestazioni ai fini della corresponsione del trattamento accessorio, della mobilità, la contrattazione collettiva è consentita nei limiti previsti dalle norme di legge. Sono escluse dalla contrattazione collettiva le materie attinenti all'organizzazione degli uffici, quelle oggetto di partecipazione sindacale ai sensi dell'art. 9, quelle afferenti alle prerogative dirigenziali ai sensi degli articoli 5, comma 2, 16 e 17, la materia del conferimento e della revoca degli incarichi dirigenziali, nonché quelle di cui all'art. 2, comma 1, lettera c), della legge 23 ottobre 1992, n. 421.

2. Tramite appositi accordi tra l'ARAN e le Confederazioni rappresentative, secondo le procedure di cui agli articoli 41, comma 5, e 47, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, sono definiti fino a un massimo di quattro comparti di contrattazione collettiva nazionale, cui corrispondono non più di quattro separate aree per la dirigenza. Una apposita area o sezione contrattuale di un'area dirigenziale riguarda la dirigenza del ruolo sanitario del Servizio sanitario nazionale, per gli effetti di cui all'art. 15 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni. Nell'ambito dei comparti di contrattazione possono essere costituite apposite sezioni contrattuali per specifiche professionalità.

3. La contrattazione collettiva disciplina, in coerenza con il settore privato, la struttura contrattuale, i rapporti tra i diversi livelli e la durata dei contratti collettivi nazionali e integrativi. La durata viene stabilita in modo che vi sia coincidenza fra la vigenza della disciplina giuridica e di quella economica.

3-bis. Le pubbliche amministrazioni attivano autonomi livelli di contrattazione collettiva integrativa, nel rispetto dell'art. 7, comma 5, e dei vincoli di bilancio risultanti dagli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione. La contrattazione collettiva integrativa assicura adeguati livelli di efficienza e produttività dei servizi pubblici, incentivando l'impegno e la qualità della performance, destinandovi, per l'ottimale perseguimento degli obiettivi organizzativi ed individuali, una quota prevalente delle risorse finalizzate ai trattamenti economici accessori comunque denominati ai sensi dell'art. 45, comma 3. La predetta quota è collegata alle risorse variabili determinate per l'anno di riferimento. La contrattazione collettiva integrativa si svolge sulle materie, con i vincoli e nei limiti stabiliti dai contratti collettivi nazionali, tra i soggetti e con le procedure negoziali che questi ultimi prevedono; essa può avere ambito territoriale e riguardare più amministrazioni. I contratti collettivi nazionali definiscono il termine delle sessioni negoziali in sede decentrata. Alla scadenza del termine le parti riassumono le rispettive prerogative e libertà di iniziativa e decisione.

3-ter. Nel caso in cui non si raggiunga l'accordo per la stipulazione di un contratto collettivo integrativo, qualora il protrarsi delle trattative determini un pregiudizio alla funzionalità dell'azione amministrativa, nel rispetto dei principi di correttezza e buona fede fra le parti, l'amministrazione interessata può provvedere, in via provvisoria, sulle materie oggetto del mancato accordo fino alla successiva sottoscrizione e prosegue le trattative al fine di pervenire in tempi celeri alla conclusione dell'accordo. Agli atti adottati unilateralmente si applicano le procedure di controllo di compatibilità economico-finanziaria previste dall'art. 40 bis. I contratti collettivi nazionali possono individuare un termine minimo di durata delle sessioni negoziali in sede decentrata, decorso il quale l'amministrazione interessata può in ogni caso provvedere, in via provvisoria, sulle materie oggetto del mancato accordo. È istituito presso l'ARAN, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, un osservatorio a composizione paritetica con il compito di monitorare i casi e le modalità con cui ciascuna amministrazione adotta gli atti di cui al primo periodo. L'osservatorio verifica altresì che tali atti siano adeguatamente motivati in ordine alla sussistenza del pregiudizio alla funzionalità dell'azione amministrativa. Ai componenti non spettano compensi, gettoni, emolumenti, indennità o rimborsi di spese comunque denominati.

3-quater. [La Commissione di cui all'articolo 13 del decreto legislativo di attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni, fornisce, entro il 31 maggio di ogni anno, all'ARAN una graduatoria di performance delle amministra-zioni statali e degli enti pubblici nazionali. Tale graduatoria raggruppa le singole amministrazioni, per settori, su almeno tre livelli di merito, in funzione dei risultati di performance ottenuti. La contrattazione nazionale definisce le modalità di ripartizione delle risorse per la contrattazione decentrata tra i diversi livelli di merito assicurando l'invarianza complessiva dei relativi oneri nel comparto o nell'area di contrattazione.](1)

3-quinquies. La contrattazione collettiva nazionale dispone, per le amministrazioni di cui al comma 3 dell'art. 41, le modalità di utilizzo delle risorse indicate all'art. 45, comma 3-bis, individuando i criteri e i limiti finanziari entro i quali si deve svolgere la contrattazione integrativa. Le regioni, per quanto concerne le proprie amministrazioni, e gli enti locali possono destinare risorse aggiuntive alla contrattazione integrativa nei limiti stabiliti dalla contrattazione nazionale e nei limiti dei parametri di virtuosità fissati per la spesa di personale dalle vigenti disposizioni, in ogni caso nel rispetto degli obiettivi di finanza pubblica e di analoghi strumenti del contenimento della spesa. Lo stanziamento delle risorse aggiuntive per la contrattazione integrativa è correlato all'effettivo rispetto dei principi in materia di misurazione, valutazione e trasparenza della performance e in materia di merito e premi applicabili alle regioni e agli enti locali secondo quanto previsto dagli articoli 16 e 31 del decreto legislativo di attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni. Le pubbliche amministrazioni non possono in ogni caso sottoscrivere in sede decentrata contratti collettivi integrativi in contrasto con i vincoli e con i limiti risultanti dai contratti collettivi nazionali o che disciplinano materie non espressamente delegate a tale livello negoziale ovvero che comportano oneri non previsti negli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione. Nei casi di violazione dei vincoli e dei limiti di competenza imposti dalla contrattazione nazionale o dalle norme di legge, le clausole sono nulle, non possono essere applicate e sono sostituite ai sensi degli articoli 1339 e 1419, secondo comma, del codice civile. In caso di superamento di vincoli finanziari accertato da parte delle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, del Dipartimento della funzione pubblica o del Ministero dell'economia e delle finanze è fatto altresì obbligo di recupero nell'ambito della sessione negoziale successiva, con quote annuali e per un numero massimo di annualità corrispondente a quelle in cui si è verificato il superamento di tali vincoli. Al fine di non pregiudicare l'ordinata prosecuzione dell'attività amministrativa delle amministrazioni interessate, la quota del recupero non può eccedere il 25 per cento delle risorse destinate alla contrattazione integrativa ed il numero di annualità di cui al periodo precedente, previa certificazione degli organi di controllo di cui all'art. 40 bis, comma 1, è corrispondentemente incrementato. In alternativa a quanto disposto dal periodo precedente, le regioni e gli enti locali possono prorogare il termine per procedere al recupero delle somme indebitamente erogate, per un periodo non superiore a cinque anni, a condizione che adottino o abbiano adottato le misure di contenimento della spesa di cui all'art. 4, comma 1, del decreto-legge 6 marzo 2014, n. 16, dimostrino l'effettivo conseguimento delle riduzioni di spesa previste dalle predette misure, nonché il conseguimento di ulteriori riduzioni di spesa derivanti dall'adozione di misure di razionalizzazione relative ad altri settori anche con riferimento a processi di soppressione e fusione di società, enti o agenzie strumentali. Le regioni e gli enti locali forniscono la dimostrazione di cui al periodo precedente con apposita relazione, corredata del parere dell'organo di revisione economico-finanziaria, allegata al conto consuntivo di ciascun anno in cui è effettuato il recupero. Le disposizioni del presente comma trovano applicazione a decorrere dai contratti sottoscritti successivamente alla data di entrata in vigore del decreto legislativo di attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni.

3-sexies. A corredo di ogni contratto integrativo le pubbliche amministrazioni redigono una relazione tecnico-finanziaria ed una relazione illustrativa, utilizzando gli schemi appositamente predisposti e resi disponibili tramite i rispettivi siti istituzionali dal Ministero dell'economia e delle finanze di intesa con il Dipartimento della funzione pubblica. Tali relazioni vengono certificate dagli organi di controllo di cui all'art. 40 bis, comma 1.

4. Le pubbliche amministrazioni adempiono agli obblighi assunti con i contratti collettivi nazionali o integrativi dalla data della sottoscrizione definitiva e ne assicurano l'osservanza nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti.

4-bis. I contratti collettivi nazionali di lavoro devono prevedere apposite clausole che impediscono incrementi della consistenza complessiva delle risorse destinate ai trattamenti economici accessori, nei casi in cui i dati sulle assenze, a livello di amministrazione o di sede di contrattazione integrativa, rilevati a consuntivo, evidenzino, anche con riferimento alla concentrazione in determinati periodi in cui è necessario assicurare continuità nell'erogazione dei servizi all'utenza o, comunque, in continuità con le giornate festive e di riposo settimanale, significativi scostamenti rispetto a dati medi annuali nazionali o di settore.

4-ter. Al fine di semplificare la gestione amministrativa dei fondi destinati alla contrattazione integrativa e di consentirne un utilizzo più funzionale ad obiettivi di valorizzazione degli apporti del personale, nonché di miglioramento della produttività e della qualità dei servizi, la contrattazione collettiva nazionale provvede al riordino, alla razionalizzazione ed alla semplificazione delle discipline in materia di dotazione ed utilizzo dei fondi destinati alla contrattazione integrativa.

Art. precedenteprec. Art. successivosucc.

Note

(1) Comma abrogato dall'articolo 11, comma 1, lettera e), del D.Lgs. 25 maggio 2017, n. 75.

Massime relative all'art. 40 TUPI

Cass. civ. n. 11643/2018

Nell'interpretazione del contratto collettivo di diritto comune il criterio letterale di cui all'art. 1362 cod. civ. costituisce sempre il punto di partenza per una corretta interpretazione di ogni clausola pattizia; il criterio logico-sistematico di cui all'art. 1363 cod.civ., poi, assume un rilievo particolare in ragione delle particolari caratteristiche connotanti la contrattazione collettiva.
(Cassazione civile, Sez. Lavoro, sentenza n. 11643 del 14 maggio 2018)

Corte cost. n. 178/2015

In tema di impiego pubblico è incostituzionale, a decorrere dal giorno successivo alla pubblicazione di questa sentenza nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, il regime di sospensione della contrattazione collettiva, risultante da: art. 16, comma 1 lett. b) D.L. 6 luglio 2011 n. 98, convertito, con modificazioni, dall'art. 1 comma 1 L. 15 luglio 2011 n. 111, come specificato dall'art. 1 comma 1 lett. c) primo periodo, D.P.R. 4 settembre 2013 n. 122 (regolamento in materia di proroga del blocco della contrattazione e degli automatismi stipendiali per i pubblici dipendenti, a norma dell'art. 16 commi 1, 2 e 3 D.L. 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla L. 15 luglio 2011 n. 111); art. 1 comma 453 L. 27 dicembre 2013 n. 147 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di stabilità 2014) e art. 1, comma 254 L. 23 dicembre 2014 n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di stabilità 2015).
(Corte costituzionale, sentenza n. 178 del 23 luglio 2015)

Cass. civ. n. 14689/2015

Nell'attività contrattuale collettiva, i rappresentanti sindacali dei dipendenti pubblici non perseguono gli interessi della P.A., ma gli interessi antagonistici dei lavoratori, sicché essi non sono soggetti alla giurisdizione della Corte dei Conti per le conseguenze degli accordi stipulati.
(Cassazione civile, Sez. Unite, sentenza n. 14689 del 14 luglio 2015)

Cass. civ. n. 26493/2010

In tema di pubblico impiego contrattualizzato, l'art. 40, comma 3, D.Lgs. n. 165 del 2001 (nel testo vigente prima delle modifiche apportate dal D.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, applicabile "ratione temporis"), nel prevedere che la contrattazione collettiva integrativa si svolge sulle materie e nei limiti stabiliti dai contratti collettivi nazionali", con divieto, a pena di nullità, di sottoscrivere accordi in contrasto con i vincoli risultanti da questi ultimi, si riferisce a vincoli specifici, connessi a determinate materie e ad ambiti di disciplina espressamente esclusi dalla contrattazione collettiva nazionale e ad essa riservati, dovendosi escludere che integri un tale limite la previsione di cui all'art. 45, comma 1, D.Lgs. n. 165 del 2001, secondo il quale "il trattamento economico fondamentale e accessorio è definito dai contratti collettivi", limitandosi la disposizione ad introdurre una riserva di regolamentazione collettiva in materia di trattamento economico dei pubblici dipendenti.
(Cassazione civile, Sez. Lavoro, sentenza n. 26493 del 30 dicembre 2010)

Cass. civ. n. 28859/2008

Con riguardo ai contratti collettivi di lavoro relativi al pubblico impiego privatizzato, la regola posta dall'art. 63 del D.Lgs. n. 165 del 2001, che consente di denunciare direttamente in sede di legittimità la violazione o falsa applicazione dei contratti ed accordi collettivi, deve intendersi limitata ai contratti ed accordi nazionali di cui all'art. 40 del predetto D.Lgs., con esclusione dei contratti integrativi contemplati nello stesso articolo, in relazione ai quali il controllo di legittimità è finalizzato esclusivamente alla verifica del rispetto dei canoni legali di interpretazione e dell'assolvimento dell'obbligo di motivazione sufficiente e non contraddittoria. Ne consegue che, in riferimento ai contratti integrativi, il ricorrente ha l'onere di riportare il testo della clausola contrattuale controversa, al fine di consentire il controllo nei limiti individuati, risultando altrimenti violata la regola dell'autosufficienza del ricorso.
(Cassazione civile, Sez. Lavoro, sentenza n. 28859 del 5 dicembre 2008)

Cass. civ. n. 28457/2008

Al rapporto di lavoro del direttore generale del Parco del Pollino si applica lo speciale procedimento dettato dall'art. 9, comma 11, della legge n. 394 del 1991, sicché i contratti collettivi stipulati dall'ARAN, ai sensi dell'art. 40 del D.Lgs. n. 165 del 2001, non sono applicabili direttamente, ma solo per il tramite del contratto individuale, con l'ulteriore conseguenza che il contenuto di detti contratti non può essere conosciuto dalla Corte, ai sensi dell'art. 63, comma 5, del richiamato decreto, se il ricorrente non abbia riportato il contenuto nel ricorso, in applicazione del principio di autosufficienza del ricorso.
(Cassazione civile, Sez. Lavoro, sentenza n. 28457 del 28 novembre 2008)

Cass. civ. n. 22234/2007

Nelle controversie di lavoro concernenti i dipendenti delle pubbliche amministrazioni, ove sia proposto ricorso per cassazione per violazione e falsa applicazione dei contratti e degli accordi collettivi nazionali di cui all'art. 40 del D.Lgs. n. 165 del 2001 ai sensi dell'art. 63 comma quinto del medesimo decreto, la Corte di Cassazione può procedere alla diretta interpretazione di tali contratti, secondo i criteri di cui agli artt. 1362 e ss. del cod. civ., procedendo all'esame dell'intero contratto ex art. 1363 cod. civ. e non delle sole clausole denunciate.
(Cassazione civile, Sez. Lavoro, sentenza n. 22234 del 23 ottobre 2007)

Cass. civ. n. 10374/2007

La possibilità di denunziare in cassazione la violazione o falsa applicazione dei contratti collettivi del lavoro pubblico, di cui all'art. 40 del D.L.vo n. 165 del 2001, prevista in generale dall'art. 63, quinto comma, dell'art. 63 dello stesso D.L.vo, risulta statuita espressamente dall'art. 64 del medesimo testo normativo per le controversie (come nella specie) in tema di accertamento sull'efficacia, la validità e l'interpretazione dei contratti collettivi. A tal fine, pur potendo il giudice di legittimità procedere alla diretta interpretazione di siffatti contratti collettivi, dalla natura negoziale degli stessi deriva che tale interpretazione deve essere compiuta secondo i criteri dettati dagli artt. 1362 e seguenti c.c. e non sulla base degli artt. 12 e 14 delle disposizioni della legge in generale (la cui asserita errata applicazione da parte del giudice del merito pure era stata denunciata dall'Amministrazione ricorrente nella fattispecie). Ai fini dell'ammissibilità del ricorso in proposito è, peraltro, necessario che in esso siano motivatamente specificati i suddetti canoni ermeneutici in concreto violati, nonché il punto ed il modo in cui giudice del merito si sia da essi discostato, con la conseguenza che la parte ricorrente è tenuta, in ossequio al principio di autosufficienza del ricorso, a riportare in quest'ultimo il testo della fonte pattizia denunciata al fine di consentirne il controllo da parte della Corte di cassazione, che non può sopperire alle lacune dell'atto di impugnazione con indagini integrative.
(Cassazione civile, Sez. Unite, sentenza n. 10374 del 8 maggio 2007)

Cass. civ. n. 10099/2007

Il C.C.N.L. 6 luglio 1995 del comparto Regioni ed Enti locali disponeva, all'art. 4 comma 4, che la contrattazione decentrata doveva riferirsi solo agli istituti contrattuali rimessi a tale livello, precisati dal successivo art. 5, tra i quali non era compresa la materia della classificazione del personale, peraltro estranea alle disposizioni del contratto nazionale. Ne consegue la nullità, in forza del comma 3 dell'art. 40 del D.Lgs n. 165 del 2001, dell'accordo sindacale decentrato stipulato in materia da un'amministrazione comunale nella vigenza di tale contratto, essendo stato definito il nuovo sistema di classificazione solo con il C.C.N.L. del 31 marzo 1999. Né vale il principio di diritto secondo cui le parti possono stabilire il differimento dell'operatività della regolamentazione al momento di entrata in vigore di una legge sopravvenuta, che rimuova il limite preesistente, poiché nella specie si è in presenza di un'autorizzazione che, in base alla legge, deve essere data specificamente e che è stata data con riferimento esclusivo alla progressione economica all'interno delle categorie.
(Cassazione civile, Sez. Lavoro, sentenza n. 10099 del 2 maggio 2007)

Cass. civ. n. 20599/2006

Con riguardo ai contratti collettivi di lavoro relativi al pubblico impiego privatizzato, la regola posta dall'art. 63 del D.Lgs. n. 165 del 2001, che consente di denunciare direttamente in sede di legittimità la violazione o falsa applicazione dei contratti ed accordi collettivi, deve intendersi limitata ai contratti ed accordi nazionali di cui all'art. 40 del predetto D.Lgs., con esclusione dei contratti integrativi contemplati nello stesso articolo, in relazione ai quali il controllo di legittimità è finalizzato esclusivamente alla verifica del rispetto dei canoni legali di interpretazione e dell'assolvimento dell'obbligo di motivazione sufficiente e non contraddittoria.
(Cassazione civile, Sez. Lavoro, sentenza n. 20599 del 22 settembre 2006)

Cons. Stato n. 5099/2006

In relazione all'impugnazione di contratti collettivi relativi al pubblico impiego difettano momenti di rilievo pubblicistico: ciò è reso evidente anche dal disposto dall'art. 63, D.Lgs. n. 165/2001, che devolve alla giurisdizione del Giudice ordinario le controversie "relative alle procedure di contrattazione collettiva di cui all'art. 40".
(Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza n. 5099 del 4 settembre 2006)

Cass. civ. n. 16522/2006

Con riguardo ai contratti collettivi di lavoro relativi al pubblico impiego privatizzato, la regola posta dall'art. 63 D.Lgs. n. 165 del 2001, che consente di denunciare direttamente in sede di legittimità la violazione o falsa applicazione dei contratti e accordi collettivi, deve intendersi limitata ai contratti ed accordi nazionali di cui all'art. 40 del predetto D.Lgs., con esclusione dei contratti integrativi contemplati nello stesso articolo (nella specie, contratto collettivo integrativo 3 febbraio 2000 del Ministero della giustizia), in relazione ai quali il controllo di legittimità è finalizzato esclusivamente alla verifica del rispetto dei canoni legali di interpretazione e dell'assolvimento dell'obbligo di motivazione sufficiente e non contraddittoria.
(Cassazione civile, Sez. Lavoro, sentenza n. 16522 del 19 luglio 2006)

Corte cost. n. 309/1997

I contratti collettivi per i dipendenti pubblici non hanno efficacia generale per effetto di una previsione di obbligatorietà generalizzata, ma per il dovere di osservanza degli stessi imposto alle Pubbliche Amministrazioni dall'art. 45, 9° c., D.Lgs. n. 29/1993; tale meccanismo non realizza l'efficacia erga omnes ex art. 39, 4° c., Cost., ma si colloca sul piano delle conseguenze che derivano dal vincolo di conformazione imposto alle amministrazioni e dal rinvio al contratto individuale, che costituisce la fonte di regolamentazione del rapporto, alla disciplina collettiva.
(Corte costituzionale, sentenza n. 309 del 16 ottobre 1997)

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G. L. M. chiede
sabato 03/10/2026
“Oggetto: Quesito in materia di buoni pasto – possibilità di incremento del beneficio mediante contrattazione integrativa e utilizzo dei fondi contrattuali

Alla luce dei recenti orientamenti espressi dall’ARAN in materia di buono pasto nel Comparto Sanità, si chiede un approfondimento circa gli eventuali strumenti giuridici e contrattuali utilizzabili per incrementare il beneficio riconosciuto ai dipendenti.

In particolare, ARAN, richiamando l’art. 29 del CCNL integrativo del 20 settembre 2001, come modificato dall’art. 4 del CCNL 31 luglio 2009, e l’art. 5, comma 7, del D.L. n. 95/2012, ha ribadito che il valore nominale del buono pasto attribuito al personale delle pubbliche amministrazioni non può attualmente superare l’importo di € 7,00.

ARAN ha inoltre precisato che, nel caso di esercizio del diritto di mensa con modalità sostitutive, il dipendente è tenuto a contribuire nella misura di un quinto del costo unitario del pasto, calcolato proporzionalmente rispetto al costo sostenuto dall’Azienda.

Ciò premesso, si chiede di valutare:

1. se, fermo restando il limite nominale di € 7,00 previsto per il buono pasto, esistano strumenti giuridicamente legittimi attraverso i quali l’Azienda, anche mediante la contrattazione integrativa aziendale, possa riconoscere ai dipendenti un beneficio economico complessivo superiore;
2. se a tale finalità possano essere destinate, in tutto o in parte, risorse dei fondi contrattuali del personale del Comparto Sanità, eventualmente attraverso specifici istituti previsti dal CCNL o mediante forme di welfare integrativo;
3. se sia possibile configurare una integrazione del valore del pasto o del servizio mensa, distinta giuridicamente dal buono pasto soggetto al limite di € 7,00, finanziata dall’Azienda e/o attraverso risorse derivanti dalla contrattazione integrativa;
4. se possano essere individuate altre forme di welfare aziendale o benefit sostitutivi/integrativi che, senza configurare un’elusione del limite previsto dall’art. 5, comma 7, del D.L. n. 95/2012, consentano di destinare legittimamente ulteriori risorse a favore dei lavoratori;
5. in caso affermativo, quale sia lo strumento contrattuale e amministrativo più corretto per realizzare tale intervento e quali siano gli eventuali limiti derivanti dalla normativa sulla finanza pubblica, dal CCNL del Comparto Sanità e dalla disciplina dei fondi della contrattazione integrativa.

Si richiede, pertanto, di verificare non soltanto la possibilità di incrementare direttamente il valore nominale del buono pasto, ma soprattutto se l’attuale quadro normativo e contrattuale consenta di perseguire il medesimo obiettivo attraverso istituti alternativi o integrativi giuridicamente distinti dal buono pasto, anche mediante l’utilizzo delle risorse disponibili nell’ambito della contrattazione integrativa aziendale.

Cordiali saluti”
Consulenza legale i 14/10/2026
L'art. 5, comma 7, del Decreto Legge 6 luglio 2012, n. 95 stabilisce che, a decorrere dal 1° ottobre 2012, il valore dei buoni pasto attribuiti al personale, anche dirigenziale, delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione (elenco ISTAT) non può superare il valore nominale di € 7,00. La norma aggiunge che le eventuali disposizioni normative e contrattuali più favorevoli cessano di avere applicazione a decorrere dalla medesima data, e che i contratti di approvvigionamento dei buoni pasto devono essere adeguati a tale limite.
Il medesimo decreto qualifica analoghe disposizioni come principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione. Ne discende che il limite in questione non è derogabile dalla contrattazione collettiva, nemmeno di livello nazionale.

Il CCNL Comparto Sanità 2022-2024, sottoscritto il 27 ottobre 2025, non ha introdotto una nuova disciplina organica del buono pasto né del diritto di mensa. Il contratto richiama espressamente la normativa previgente attraverso due disposizioni di chiusura:
  • l'art. 3, il quale stabilisce che le disposizioni contenute nel CCNL del 2 novembre 2022 e quelle ancora vigenti contenute nei CCNL precedenti continuano a trovare applicazione in quanto non espressamente disapplicate e sostituite;
  • l'art. 27, comma 5, che - nel disciplinare la pausa nei casi in cui la prestazione giornaliera ecceda le sei ore - rinvia espressamente alla “disciplina di cui all'art. 29 del CCNL integrativo del 20/9/2001 e all'art. 4 del CCNL del 31/7/2009 (Mensa)”.
Continuano quindi a operare la regola della contribuzione di un quinto del costo unitario del pasto a carico del dipendente e il divieto di monetizzazione del pasto previsti dall'art. 29 del CCNL integrativo del 2001. Il buono pasto si configura come modalità sostitutiva del diritto di mensa, regolata dalla contrattazione nazionale entro una cornice normativa rigida; non costituisce una voce retributiva discrezionale che la contrattazione aziendale possa liberamente modificare nel quantum.

L'unica innovazione introdotta dal nuovo CCNL con effetto diretto sul buono pasto riguarda il lavoro agile. L'art. 29, comma 4 stabilisce che “ai fini dell'erogazione del buono pasto le ore della giornata di lavoro rese in modalità agile sono pari alla misura dell'orario di cui all'art. 27, comma 1”.
Questa previsione, da un lato, è elemento di rilievo sistematico perché conferma che il buono pasto rimane un istituto vitale e operante nell'ambito del nuovo contratto; dall'altro, nulla aggiunge in termini di possibilità di incrementarne il valore.

L'art. 40, comma 3-bis, del d.lgs. n. 165/2001 dispone che la contrattazione collettiva integrativa si svolge “sulle materie, con i vincoli e nei limiti stabiliti dai contratti collettivi nazionali, tra i soggetti e con le procedure negoziali che questi ultimi prevedono”. Le clausole difformi da tali vincoli sono nulle e non applicabili.
Sul piano procedurale, l'art. 40, comma 3-sexies, del d.lgs. n. 165/2001 impone che a ogni contratto integrativo siano allegate una relazione tecnico-finanziaria e una relazione illustrativa, certificate dagli organi di controllo. L'art. 40 bis, comma 5, prescrive la trasmissione del testo contrattuale all'ARAN e al CNEL entro cinque giorni dalla sottoscrizione definitiva. Il comma 7 dello stesso articolo stabilisce che, in caso di mancato adempimento, “è fatto divieto alle amministrazioni di procedere a qualsiasi adeguamento delle risorse destinate alla contrattazione integrativa”.

Il CCNL 2022-2024 del Comparto Sanità non ha modificato questo quadro: l'art. 9, comma 1, conferma che la contrattazione integrativa si svolge nel rispetto delle procedure stabilite dalla legge e dal CCNL, e il medesimo art. 9, comma 5, individua espressamente le materie devolute all'integrativa aziendale.

Il CCNL dedica al welfare integrativo una disciplina più articolata rispetto al precedente CCNL 2016-2018.

Le disposizioni rilevanti sono:

1) art. 9, comma 5, lett. e): include tra le materie della contrattazione integrativa aziendale “i criteri generali per l'attivazione di piani di welfare integrativo”. Il welfare integrativo aziendale può dunque essere attivato solo in questa sede e non unilateralmente dall'Azienda;
2) art. 56 ("Welfare integrativo"): elenca i benefici di natura assistenziale e sociale concedibili in sede di contrattazione integrativa, che nel nuovo contratto sono:
  • iniziative di sostegno al reddito della famiglia (sussidi e rimborsi);
  • supporto all'istruzione e promozione del merito dei figli;
  • contributi per attività culturali, ricreative e con finalità sociale;
  • prestiti a favore di dipendenti in difficoltà ad accedere ai canali ordinari del credito;
  • polizze sanitarie integrative delle prestazioni del SSN;
  • contribuzione per convenzioni per asili nido;
  • incentivazione alla mobilità sostenibile;
  • altri benefici fiscalmente non imponibili come reddito di lavoro dipendente.
3) art. 56, comma 2, e art. 64, comma 5: la copertura finanziaria del welfare integrativo è assicurata dalle disponibilità già previste da precedenti norme di legge per le medesime finalità ovvero, in via residuale, da una quota delle complessive disponibilità del Fondo premialità e condizioni di lavoro, nei limiti ivi indicati. La destinazione a welfare riduce le risorse disponibili per gli altri utilizzi del medesimo fondo, primo tra tutti i premi correlati alla performance, senza generare capacità di spesa aggiuntiva rispetto ai tetti fissati dall'art. 23, comma 2, d.lgs. n. 75/2017.

Va evidenziato che il catalogo dell'art. 56, pur essendo più ampio rispetto al precedente CCNL, non contiene alcuna voce riconducibile al pasto o alla mensa, né autorizza espressamente l'uso delle risorse di welfare per replicare o compensare il beneficio del buono pasto.

La Cassazione, Sez. Lavoro, ord. n. 5138 del 16 febbraio 2022 ha affermato un principio di carattere sostanziale e non formale nell'interpretazione dell'art. 5, comma 7, D.L. n. 95/2012. La Corte ha stabilito che il tetto di € 7,00 si applica anche a un'indennità di mensa prevista da un contratto di secondo livello e corrisposta mensilmente in busta paga, in sostituzione del servizio di mensa, in quanto avente la medesima causale economico-funzionale del buono pasto.

La Cassazione ha chiarito che “a questa spesa il legislatore ha inteso porre un limite massimo, limite che opera a prescindere da ogni valutazione sulla natura retributiva o meno dell'esborso effettuato ed anche dalle modalità di erogazione delle somme e dalla formale qualificazione della voce del trattamento economico”.

E ancora: “l'art. 5, comma 7, del d.l. n. 95/2012, che letteralmente si riferisce ai soli buoni pasto, non può essere interpretato nei termini restrittivi prospettati (…) sicché non si può fare leva per escluderne l'applicazione nella fattispecie sulla sola circostanza che in sostituzione del servizio di mensa sia stata prevista (…) un'indennità corrisposta mensilmente in busta paga”.

Il criterio decisivo è dunque quello della finalità della spesa: ciò che conta non è il nomen iuris attribuito alla voce economica, bensì la funzione che essa assolve in concreto. La Corte si è anche richiamata alla giurisprudenza costituzionale, ricordando che il rimborso forfettario delle spese sostenute dal dipendente per il pasto costituisce una componente del trattamento economico dei dipendenti pubblici che rientra nella regolamentazione riservata alla legislazione statale (Corte Cost. n. 225/2013; Corte Cost. n. 77/2011).

La sentenza della Cassazione n. 37287/2021 (Cass. Sez. Lavoro Civile, sentenza n. 37287 del 29/11/2021) conferma i limiti strutturali della contrattazione integrativa nel pubblico impiego, ribadendo che “oltre ad un vincolo sui contenuti sussiste un vincolo sulle risorse: la relativa preventiva verifica (…) costituisce condizione di validità della contrattazione medesima”.

La Corte aggiunge che le clausole integrative che trasformano in voci fisse e continuative emolumenti che il CCNL prevede come eventuali e variabili si pongono in contrasto con i vincoli nazionali e sono affette da nullità.

Dall’analisi effettuata emerge l’impossibilità di incrementare il valore nominale del buono pasto oltre il tetto legale di € 7,00. Si tratta di un limite legale imperativo, qualificato come principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica (Decreto Legge 6 luglio 2012 n. 95), che prevale su qualsiasi disposizione contrattuale, nazionale o integrativa. Un accordo integrativo che prevedesse un buono di valore superiore sarebbe nullo per contrasto con norma imperativa, nonché per incompatibilità con i vincoli della contrattazione nazionale. Il CCNL 2022-2024 nulla innova su questo punto: non introduce un nuovo valore e non abroga il richiamo alla disciplina contrattuale precedente.

Quanto ad integrazioni formalmente distinte dal buono pasto ma con la stessa causale, il principio affermato da Cass. n. 5138/2022 chiude anche questo spazio. L'attribuzione a una voce economica di un nomen diverso — «integrazione mensa», «indennità ristoro», «quota giornaliera pasto», «supplemento alimentare» — non è sufficiente ad escludere l'applicazione del tetto legale, se quella voce assolve in concreto alla medesima funzione del buono pasto.

Devono pertanto ritenersi non praticabili:
  • qualsiasi indennità aggiuntiva collegata ai giorni di presenza, ai turni o ai giorni in cui matura il buono pasto;
  • qualsiasi rimborso forfettario che compensi il costo del pasto durante la prestazione lavorativa;
  • qualsiasi integrazione monetaria o para-monetaria che remuneri il medesimo bisogno alimentare già coperto dal buono.
Il nuovo CCNL non offre alcuna base testuale che consenta di superare questo orientamento: il richiamo espresso all'art. 29 del CCNL integrativo del 2001 come unica disciplina applicabile alla mensa esclude che vi sia uno spazio contrattuale diverso per interventi aziendali sul quantum del pasto.

La contrattazione integrativa non costituisce una sede autonoma di redistribuzione di risorse svincolata dai limiti legali e contrattuali nazionali. Essa si svolge all'interno di un perimetro predefinito (D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165) e non può produrre, per via indiretta, un effetto che la legge vieta direttamente. Un accordo integrativo costruito — anche formalmente — come misura di welfare, ma sostanzialmente finalizzato a compensare il limite del buono pasto, presenterebbe un rischio elevato di essere qualificato come elusivo, con conseguente nullità delle clausole difformi.

Il CCNL in vigore, pur ampliando il catalogo delle materie di welfare, non ha introdotto alcuna deroga a questi principi: le materie devolute alla contrattazione integrativa restano tassativamente enumerate nell'art. 9, comma 5, e tra esse non compare alcun riferimento alla mensa o al buono pasto come voce suscettibile di incremento aziendale.

Il CCNL prevede espressamente che le aziende possano istituire mense di servizio in alternativa alle modalità sostitutive. Il servizio mensa in natura è istituto giuridicamente distinto dal buono pasto e non soggetto, in via diretta, al tetto di € 7,00. Tuttavia, non si può affermare che tale istituto possa essere strutturato in modo da produrre un vantaggio economico equivalente all'aumento del buono pasto senza incorrere in rischi di contestazione. Il criterio funzionale adottato dalla Cassazione suggerisce che qualsiasi costruzione orientata a raggiungere, mediante il servizio mensa in natura, il medesimo risultato economico vietato per via monetaria sia potenzialmente esposta alla medesima valutazione critica.

Restano comunque ferme, anche per il servizio mensa in natura, la regola della contribuzione di un quinto a carico del dipendente e il divieto di monetizzazione del pasto, come sanciti dalla contrattazione nazionale richiamata nel nuovo CCNL.

Le misure di welfare integrativo previste dall'art. 56 del CCNL 2022-2024 — sostegno al reddito familiare, istruzione dei figli, attività culturali e sociali, prestiti, polizze sanitarie integrative, asili nido, mobilità sostenibile, altri benefici fiscalmente non imponibili — sono astrattamente attivabili in sede di contrattazione integrativa aziendale e possono essere finanziate attraverso il Fondo premialità e condizioni di lavoro nei limiti ivi indicati.

Tuttavia, su questo punto è necessaria la massima cautela. Non può affermarsi che le misure di welfare integrativo possano essere legittimamente progettate con lo scopo, anche solo implicito o parziale, di compensare il limite del buono pasto o di elevarne il valore economico complessivo. La Cassazione adotta un criterio funzionale e non nominalistico: se la misura di welfare fosse costruita in modo da replicare, anche parzialmente, la funzione economica del pasto — ad esempio attraverso istituti riservati a chi è in servizio negli orari del pasto, o proporzionati ai giorni di presenza, o fruibili esclusivamente durante la pausa pranzo — il rischio di contestazione resterebbe elevato.

Le misure di welfare sono pertanto legittime nella misura in cui siano:
  • strutturalmente autonome rispetto al buono pasto e alle modalità sostitutive del diritto di mensa;
  • funzionalmente distinte, cioè orientate a finalità assistenziali, sociali, sanitarie o educative che non abbiano alcun collegamento con la fruizione del pasto durante la prestazione lavorativa;
  • non condizionate alla presenza in servizio nelle fasce orarie del pasto né proporzionate ai giorni in cui matura il buono.
Anche sotto il profilo finanziario occorre precisare che la destinazione di risorse del Fondo premialità e condizioni di lavoro al welfare integrativo riduce le risorse disponibili per gli altri utilizzi previsti dal CCNL, in primo luogo i premi correlati alla performance. Non si genera capacità di spesa aggiuntiva: si redistribuisce un plafond già soggetto al vincolo dell'art. 23, comma 2, d.lgs. n. 75/2017.

Qualunque accordo integrativo deve essere corredato da relazione tecnico-finanziaria e relazione illustrativa, certificate dagli organi di controllo ai sensi dell'art. 40, comma 3-sexies, D.Lgs. n. 165/2001. Il testo, con le relazioni e l'indicazione della copertura degli oneri, deve essere trasmesso all'ARAN e al CNEL entro cinque giorni dalla sottoscrizione. L'omissione di tali adempimenti comporta il divieto di qualsiasi adeguamento delle risorse destinate alla contrattazione integrativa e determina l'inefficacia dell'accordo medesimo.

In conclusione, non è possibile, mediante contrattazione integrativa o altro strumento aziendale, incrementare il beneficio mensa al di là di quanto consentito dal tetto legale di € 7,00, né riconoscere voci aggiuntive che, pur denominate diversamente, assolvano alla medesima funzione economica del buono pasto. Il nuovo CCNL 2022-2024 non ha introdotto alcun nuovo spazio contrattuale per perseguire tale obiettivo. L'Azienda può invece disciplinare, in sede integrativa, misure di welfare autonomo previste dall'art. 56 del CCNL, a condizione che siano strutturalmente e funzionalmente separate dal beneficio mensa.

Le risorse del Fondo premialità e condizioni di lavoro possono essere destinate a misure di welfare integrativo tipizzate dall'art. 56 del CCNL, nei limiti stabiliti dall'art. 64, comma 5. Non risulta invece alcuna base giuridica sufficiente per affermare che tali risorse possano essere destinate, direttamente o indirettamente, a incrementare il valore sostanziale del buono pasto o a compensarne il limite legale.

Per quanto riguarda un’eventuale integrazione del valore del buono pasto, se l'integrazione ha la medesima causale del pasto, la diversa qualificazione giuridica non è sufficiente ad escludere l'applicazione del tetto, in virtù del criterio funzionale affermato da Cass. n. 5138/2022. Il CCNL non offre alcuna base testuale che consenta di superare questo orientamento. Ogni costruzione che miri a incrementare — anche solo indirettamente — il controvalore economico del pasto è esposta a contestazione.

Per quanto riguarda le misure di welfare integrativo, non si può affermare con certezza che esse possano essere utilizzate per perseguire il medesimo risultato economico dell'aumento del buono pasto senza incorrere nel rischio di elusione del limite legale. La loro legittimità dipende dalla effettiva autonomia strutturale e funzionale rispetto alla spesa per il pasto.

Lo strumento tecnicamente corretto, qualora l'Azienda intenda attivare misure di welfare integrativo davvero autonome, è un accordo di contrattazione integrativa aziendale sulle materie espressamente previste dall'art. 9, comma 5, lett. e), e disciplinate dall'art. 56 del CCNL 2022-2024, finanziato nei limiti del Fondo premialità e condizioni di lavoro ai sensi dell'art. 64, comma 5, e rispettoso del vincolo dell'art. 23, comma 2, d.lgs. n. 75/2017. L'accordo deve essere corredato dalle relazioni tecnico-finanziaria e illustrativa, certificate dall'organo di controllo, e trasmesso nei termini prescritti all'ARAN e al CNEL. L'accordo deve essere costruito in modo da escludere qualsiasi collegamento causale con il beneficio del pasto.
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