Articolo 15 Nuovo Codice Appalti (D. Lgs. 36/2023)

L’articolo 15 disciplina la figura del responsabile unico del progetto (RUP), il quale sostituisce il responsabile del procedimento, previsto dalla legge n. 241/1990. Nell’ambito della legge sul procedimento amministrativo, il responsabile (cfr. art. 6 della legge sul proc. amministrativo) è titolare di funzioni istruttorie, ma può anche effettuare una proposta di provvedimento amministrativo. In alcuni casi, è inoltre titolare del potere di adottare la decisione finale.

Con il nuovo impianto normativo introdotto dal d.lgs. 36/2023, il legislatore ha valorizzato la funzione centrale del RUP, qualificandolo come responsabile “di progetto” e non più solo “di procedimento”. Tale diversa terminologia è indice di un’impostazione differente, strettamente legata al rispetto del principio del risultato di cui all’art. 1 del nuovo codice appalti.
Il RUP, dunque, ha un ruolo trasversale rispetto a tutte le fasi dell'intervento pubblico, includendo attività di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione.

Ai sensi del comma 2, la nomina del RUP è di competenza del responsabile dell’unità organizzativa titolare del potere di spesa. In particolare, la scelta deve avvenire nel primo atto di avvio dell’intervento pubblico e ricadere su dipendenti (anche a tempo determinato) della stazione appaltante o dell’ente concedente. Questi devono essere in possesso dei requisiti indicati dall’allegato I.2, nonché di adeguate competenze professionali in relazione ai compiti loro affidati.

La disposizione in commento prevede altresì l’obbligatorietà dell’ufficio di RUP, che non può essere oggetto di rifiuto, salva la sussistenza di giustificati motivi.
Inoltre, in caso di mancata nomina, l’incarico viene assunto automaticamente dal responsabile dell’unità organizzativa.

Il comma 4 introduce il principio di responsabilità per fasi, prevedendo la possibilità di nominare dei responsabili di fase, con funzioni di supporto al RUP. La ratio è evitare un’eccessiva concentrazione di funzioni nelle mani del RUP, il quale mantiene comunque obblighi di supervisione, coordinamento, indirizzo e controllo. I responsabili di fase, infatti, hanno una funzione di carattere propositivo, dovendo comunque sempre fare riferimento al RUP per l’adozione di eventuali decisioni.
La legittimità di tale meccanismo è stata affermata anche dalla Corte Costituzionale (cfr. sentenza n. 166 del 2019), secondo cui, all’interno di un procedimento unitario, è possibile individuare dei sub-procedimenti, senza ledere l’unicità del ruolo del RUP.

Il comma 5, invece, attribuisce al RUP il compito di garantire il raggiungimento del risultato finale, mediante l’impiego non solo delle facoltà concesse dall’allegato I.2, ma anche di tutte quelle necessarie allo scopo.

Il comma 6 consente alle stazioni appaltanti di istituire strutture di supporto al RUP e destinare fino all’1% dell’importo a base d’asta per incarichi di assistenza al RUP.

Il comma 7 stabilisce che le stazioni appaltanti adottino un piano di formazione per il personale coinvolto nei procedimenti di acquisto di lavori, servizi e forniture. La ratio è garantire la presenza di soggetti professionalmente adeguati, dotati di elevate competenze e costantemente aggiornati.

Il comma 8 sancisce il divieto, nei contratti affidati mediante contraente generale o con formule di partenariato pubblico-privato, di attribuire le funzioni di RUP, direttore dei lavori o collaudatore al soggetto aggiudicatario o a soggetti ad esso collegati. Lo scopo è garantire l’imparzialità del RUP, evitando eventuali conflitti di interesse.

Infine, il comma 9 prevede che anche le centrali di committenza e le aggregazioni di stazioni appaltanti possano designare un proprio RUP.

Il comma 1 – conservandone la centralità e la trasversalità del ruolo – ridisegna la portata e la figura del RUP, che è un responsabile “di progetto” (o di “intervento”) e non di “procedimento” (definizione forse viziata dal riferimento alla legge n. 241 del 1990, che non appare pienamente conferente): infatti, si tratta del responsabile di una serie di “fasi” preordinate alla realizzazione di un “progetto”, o un “intervento pubblico” (fasi per il cui espletamento si potrà prevedere, come si dirà, la nomina di un “responsabile di fase”, a sostegno dell’attività del RUP).

La norma è costruita in modo da non incidere sulle parti dell’articolato concernenti la qualificazione delle stazioni appaltanti per le fasi della procedura che vengono svolte ricorrendo a centrali di committenza, ad aggregazioni di stazioni appaltanti o ad altre stazioni appaltanti qualificate. Tale salvezza implicita, che vale per i casi in cui vi è un riparto di competenze, comunque non deroga al principio generale secondo cui ogni s.a. individua un responsabile unico del progetto.

Si è tenuto, inoltre, conto dell’eventualità che emergano esigenze non considerate nella programmazione, prevedendosi, in tal caso, che alla nomina del RUP si provveda nel primo atto relativo all’intervento.

Il comma 2 è riferito alla nomina del RUP, con concentrazione in un unico comma delle previsioni (rispettivamente riferite alle stazioni appaltanti che sono pubbliche amministrazioni o enti pubblici e quelle che, invece, non hanno tale qualificazione) inserite nei commi 1 e 10 dell’articolo 31 del d.lgs. n. 50 del 2016. Si conferma che il RUP è nominato dal responsabile dell’unità organizzativa titolare del potere di spesa, con la soppressione, tuttavia, dell’inciso “che deve essere di livello apicale” in quanto tautologico. È stata altresì soppressa, in quanto causa di controversie sui riparti di competenze interne alle amministrazioni, la previsione contenuta nel codice attuale secondo cui “laddove sia accertata la carenza nell'organico della suddetta unità organizzativa, il RUP è nominato tra gli altri dipendenti in servizio”.

Sempre il comma 2 contempla un “meccanismo di chiusura” che assicura sempre l’individuazione del RUP, attraverso la previsione secondo cui, in caso di mancata nomina del RUP nell’atto di avvio dell’intervento pubblico, l’incarico è svolto dal medesimo responsabile dell’unità organizzativa titolare del potere di spesa.

Resta ferma la previsione secondo la quale l’ufficio di RUP è obbligatorio e non può essere rifiutato.

Anche il comma 3 riproduce, con alcune semplificazioni, la previsione contenuta nel comma 2 dell’articolo 31 del d.lgs. n. 50 del 2016.

Il comma 4 prevede la possibilità per le stazioni appaltanti di nominare un responsabile per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione e un responsabile per la fase di affidamento. Tale opzione presenta il vantaggio di evitare un'eccessiva concentrazione in capo al RUP di compiti e responsabilità direttamente operative, spesso di difficile gestione nella pratica. In caso di nomina dei responsabili di fase, infatti, rimangono in capo al RUP gli obblighi – e le connesse responsabilità – di supervisione, coordinamento, indirizzo e controllo, mentre sono ripartiti in capo ai primi i compiti e le responsabilità delle singole fasi a cui sono preposti. Si introduce, quindi, un principio di “responsabilità per fasi”.

Nell’elaborazione di tale previsione, utili spunti sono stato tratti dalla pronuncia della Corte Costituzionale n. 166 del 2019, nella quale è stata vagliata la legittimità delle previsioni dell’art. 34 della legge della Regione Sardegna 13 marzo 2018, n. 8 (Nuove norme in materia di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture), proprio con riferimento alla prevista facoltà di nomina di un responsabile per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione e un altro responsabile per la fase di affidamento. La Corte, nel richiamare un proprio precedente (sentenza n. 43 del 2011), ha escluso la configurabilità di un contrasto con il principio di responsabilità unica, posto dall’art. 31, c. 1 del d. lgs. n. 50 del 2016.

Il comma 5 riformula le funzioni del RUP quale figura cruciale per assicurare il risultato finale nei termini stabiliti, in funzione del quale gli vengono attribuiti compiti e facoltà anche “innominate”. Conformemente alle linee preliminari tracciate, è stata valorizzata la differenza fra i poteri istruttori del RUP ai sensi della legge n. 241 del 1990 e i poteri istruttori del RUP nell’affidamento dei contratti pubblici che trovano un limite nel soccorso istruttorio, come disciplinato dal nuovo codice.

La specificazione (non tassativa) delle competenze del RUP (provvedimentali, nonché di iniziativa, istruttorie, di coordinamento, di controllo, di certificazione etc...) è demandata a un allegato al codice di natura regolamentare, assorbendo le linee guida n. 3 dell’ANAC. L’allegato I.2, in particolare, contiene la disciplina di dettaglio su:

- i compiti del RUP in rapporto alla esigenza di conseguire gli obiettivi connessi alla realizzazione dell’intervento pubblico nel rispetto dei tempi e dei costi programmati, della qualità richiesta, della sicurezza e della salute dei lavoratori, e quelli specifici del Direttore dei lavori e del Direttore dell’esecuzione nell’attuazione delle prestazioni contrattuali;

- gli ulteriori requisiti di professionalità imposti dalla complessità e dalla natura dei contratti da affidare;

- le ipotesi di incompatibilità tra le funzioni del RUP e le ulteriori funzioni tecniche e, in particolare, l’importo massimo e la tipologia dei lavori, servizi e forniture per i quali il RUP può coincidere con il progettista o con il direttore dell’esecuzione del contratto;

- le coperture assicurative da prevedere con oneri a carico dell’amministrazione;

- gli obblighi formativi delle amministrazioni nei confronti del RUP;

- le ipotesi e le modalità di affidamento degli incarichi di supporto al RUP e della possibilità per quest’ultimo di affidarli direttamente, sotto la propria responsabilità di risultato.