Di recente, la sesta sezione del Consiglio di Stato, attraverso la sentenza n. 4098 del 24 maggio 2022, si è occupata di una tematica notevolmente delicata nella prassi, ovvero della possibilità di applicare l’istituto del silenzio assenso tra Pubbliche amministrazioni, di cui all’ art. 17 bis della legge sul proc. amministrativo, ai procedimenti di rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche, disciplinati dall’ art. 146, D.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42.
All’interno della pronuncia in esame, il Consiglio di Stato ha bocciato l’applicazione dell’istituto di semplificazione amministrativa (ossia, quello previsto dall’art. 17 bis legge n. 241/90 supra citato) in materia di autorizzazioni paesaggistiche, considerando la natura tecnico specialistica della valutazione richiesta (la quale rientrerebbe, così, nell’ambito applicativo di cui all’ art. 17 della legge sul proc. amministrativo), nonché della struttura unitaria, e non plurima, della decisione amministrativa.
La sentenza del Consiglio di Stato in materia non è priva di conseguenze pratiche, essendo che, nella prassi, la mancata applicazione del meccanismo del silenzio assenso nelle materie di cui all’art. 146 del D.lgs. n. 42/2004 rende, di fatto, più gravosa per il privato la richiesta dell’autorizzazione paesaggistica ambientale; ciò in considerazione anche del fatto che la materia paesaggistico – ambientale rientra nell’alveo dei c.d. “interessi sensibili”, per i quali non trova applicazione il meccanismo del silenzio devolutivo di cui all’art. 17 della legge n. 241/90.
Al fine di comprendere pienamente la decisione del Supremo Consesso di giustizia amministrativa, è necessario procedere ad una breve disamina degli istituti in esame.
Partendo dall’istituto di semplificazione di cui all’art. 17 bis della legge n. 241/90 (rubricato “Silenzio assenso tra amministrazioni pubbliche e tra amministrazioni pubbliche e gestori di beni o servizi pubblici”), trattasi di un nuovo modus procedendi di recente conio legislativo (introdotto con legge n. 124 del 2015), attraverso cui è possibile regolare il rapporto tra le Pubbliche amministrazioni, in materia di decisioni pluristrutturate, con il meccanismo del silenzio assenso, in alternativa a quello della conferenza di servizi.
In particolare, secondo il disposto normativo in esame, nei casi in cui “è prevista l'acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni pubbliche e di gestori di beni o servizi pubblici, per l'adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di altre amministrazioni pubbliche, le amministrazioni o i gestori competenti comunicano il proprio assenso, concerto o nulla osta entro trenta giorni dal ricevimento dello schema di provvedimento, corredato della relativa documentazione, da parte dell'amministrazione procedente”(comma 1); tuttavia, “Decorsi i termini di cui al comma 1, senza che sia stato comunicato l’assenso, il concerto o il nulla osta, lo stesso si intende acquisito” (comma 2).
All’interno della pronuncia in esame, il Consiglio di Stato ha bocciato l’applicazione dell’istituto di semplificazione amministrativa (ossia, quello previsto dall’art. 17 bis legge n. 241/90 supra citato) in materia di autorizzazioni paesaggistiche, considerando la natura tecnico specialistica della valutazione richiesta (la quale rientrerebbe, così, nell’ambito applicativo di cui all’ art. 17 della legge sul proc. amministrativo), nonché della struttura unitaria, e non plurima, della decisione amministrativa.
La sentenza del Consiglio di Stato in materia non è priva di conseguenze pratiche, essendo che, nella prassi, la mancata applicazione del meccanismo del silenzio assenso nelle materie di cui all’art. 146 del D.lgs. n. 42/2004 rende, di fatto, più gravosa per il privato la richiesta dell’autorizzazione paesaggistica ambientale; ciò in considerazione anche del fatto che la materia paesaggistico – ambientale rientra nell’alveo dei c.d. “interessi sensibili”, per i quali non trova applicazione il meccanismo del silenzio devolutivo di cui all’art. 17 della legge n. 241/90.
Al fine di comprendere pienamente la decisione del Supremo Consesso di giustizia amministrativa, è necessario procedere ad una breve disamina degli istituti in esame.
Partendo dall’istituto di semplificazione di cui all’art. 17 bis della legge n. 241/90 (rubricato “Silenzio assenso tra amministrazioni pubbliche e tra amministrazioni pubbliche e gestori di beni o servizi pubblici”), trattasi di un nuovo modus procedendi di recente conio legislativo (introdotto con legge n. 124 del 2015), attraverso cui è possibile regolare il rapporto tra le Pubbliche amministrazioni, in materia di decisioni pluristrutturate, con il meccanismo del silenzio assenso, in alternativa a quello della conferenza di servizi.
In particolare, secondo il disposto normativo in esame, nei casi in cui “è prevista l'acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni pubbliche e di gestori di beni o servizi pubblici, per l'adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di altre amministrazioni pubbliche, le amministrazioni o i gestori competenti comunicano il proprio assenso, concerto o nulla osta entro trenta giorni dal ricevimento dello schema di provvedimento, corredato della relativa documentazione, da parte dell'amministrazione procedente”(comma 1); tuttavia, “Decorsi i termini di cui al comma 1, senza che sia stato comunicato l’assenso, il concerto o il nulla osta, lo stesso si intende acquisito” (comma 2).
L’articolo 17 bis della legge n. 241/90 riprende, dunque, lo schema del silenzio assenso tipico dei rapporti verticali (ossia, tra privato e Pubblica amministrazione), disciplinato all'interno dell' art. 20 della legge sul proc. amministrativo, applicandolo anche ai rapporti orizzontali tra le Pubbliche amministrazioni: tuttavia, a differenza dell’istituto classico del silenzio assenso previsto dall’articolo 20 della legge n. 241/90, quello di cui all’art. 17 bis della medesima legge è applicato anche in materia di interessi sensibili (comma 3), ed in particolare, agli atti di assenso, nulla osta o concerti di competenza di amministrazioni preposte alla tutela paesaggistica-territoriale e ambientale (prevedendo, per questi un superiore termine di 90 giorni per il formarsi del silenzio assenso).
Quanto, invece, al procedimento di rilascio della autorizzazione paesaggistica, di cui all’art. 146 del Dlgs n. 42/2004, esso costituisce un sub procedimento, iniziato su istanza di parte, finalizzato alla richiesta del provvedimento autorizzativo alla regione (o all’ente da essa delegato): quest’ultima, al fine di rilasciare l’autorizzazione richiesta attraverso provvedimento espresso, riceve parere vincolante da parte della Soprintentenza, in relazione agli “interventi da eseguirsi su immobili ed aree sottoposti a tutela della legge”.
Orbene, alla luce di suddetta premessa di carattere generale, è possibile esaminare la problematica di dettaglio, sulla quale si è pronunziato il Consiglio di Stato nella sentenza in esame: la questione ineriva proprio la possibilità di applicare, o meno, alla procedimento di richiesta di autorizzazione paesaggistica, di cui all’art. 146 del D.lgs n. 42/2004, il meccanismo del silenzio assenso tra amministrazioni, di cui all’art. 17 bis della legge n. 241/90. Nel caso di specie, ci si chiedeva se la mancata o non tempestiva devoluzione del parere vincolante da parte della Soprintendenza all’interno del procedimento paesaggistico in esame, potesse valere come silenzio assenso tra amministrazioni, o meno: solo in caso di definizione positiva del quesito, il privato poteva considerare acquisita l’autorizzazione paesaggistica, pur in assenza del parere vincolante della Soprintendenza.
Orbene, secondo l’orientamento manifestato dal Consiglio di Stato all’interno della sentenza in commento (coerente con quello prevalente nella giustizia amministrativa, cfr Cons. Stato, sez. IV, 27 febbraio 2020, n. 4765), è da escludersi l’applicazione dell’istituto del silenzio-assenso tra pubbliche amministrazioni all’interno del procedimento di autorizzazione paesaggistica di cui al Dlgs. n. 42/2004. Ciò per due principali ordini di ragioni: dapprima, in quanto la decisione in materia di autorizzazione paesaggistica ambientale ha natura mono strutturata, e non pluristrutturata, essendo la sola autorità regionale (non anche la Soprintendenza) a statuire circa il rilascio della stessa autorizzazione a favore del privato: così che, l’istituto di cui all’art. 17 bis della legge n. 241/90 non avrebbe ragion d’essere in materia, essendo questo applicabile nei soli casi di decisioni amministrative pluristrutturate; ed ancora, essendo che il parere vincolante richiesto dall’autorità ragionale alle Soprintendenza ha natura di valutazione tecnica, da chiedersi necessariamente al fine del rilascio dell’autorizzazione: pertanto, ad esso va più correttamente applicata la disciplina di cui all’art. 17 della legge n. 241/90, relativo alla fase istruttoria, e non decisoria, di emanazione del provvedimento amministrativo.
Quanto, invece, al procedimento di rilascio della autorizzazione paesaggistica, di cui all’art. 146 del Dlgs n. 42/2004, esso costituisce un sub procedimento, iniziato su istanza di parte, finalizzato alla richiesta del provvedimento autorizzativo alla regione (o all’ente da essa delegato): quest’ultima, al fine di rilasciare l’autorizzazione richiesta attraverso provvedimento espresso, riceve parere vincolante da parte della Soprintentenza, in relazione agli “interventi da eseguirsi su immobili ed aree sottoposti a tutela della legge”.
Orbene, alla luce di suddetta premessa di carattere generale, è possibile esaminare la problematica di dettaglio, sulla quale si è pronunziato il Consiglio di Stato nella sentenza in esame: la questione ineriva proprio la possibilità di applicare, o meno, alla procedimento di richiesta di autorizzazione paesaggistica, di cui all’art. 146 del D.lgs n. 42/2004, il meccanismo del silenzio assenso tra amministrazioni, di cui all’art. 17 bis della legge n. 241/90. Nel caso di specie, ci si chiedeva se la mancata o non tempestiva devoluzione del parere vincolante da parte della Soprintendenza all’interno del procedimento paesaggistico in esame, potesse valere come silenzio assenso tra amministrazioni, o meno: solo in caso di definizione positiva del quesito, il privato poteva considerare acquisita l’autorizzazione paesaggistica, pur in assenza del parere vincolante della Soprintendenza.
Orbene, secondo l’orientamento manifestato dal Consiglio di Stato all’interno della sentenza in commento (coerente con quello prevalente nella giustizia amministrativa, cfr Cons. Stato, sez. IV, 27 febbraio 2020, n. 4765), è da escludersi l’applicazione dell’istituto del silenzio-assenso tra pubbliche amministrazioni all’interno del procedimento di autorizzazione paesaggistica di cui al Dlgs. n. 42/2004. Ciò per due principali ordini di ragioni: dapprima, in quanto la decisione in materia di autorizzazione paesaggistica ambientale ha natura mono strutturata, e non pluristrutturata, essendo la sola autorità regionale (non anche la Soprintendenza) a statuire circa il rilascio della stessa autorizzazione a favore del privato: così che, l’istituto di cui all’art. 17 bis della legge n. 241/90 non avrebbe ragion d’essere in materia, essendo questo applicabile nei soli casi di decisioni amministrative pluristrutturate; ed ancora, essendo che il parere vincolante richiesto dall’autorità ragionale alle Soprintendenza ha natura di valutazione tecnica, da chiedersi necessariamente al fine del rilascio dell’autorizzazione: pertanto, ad esso va più correttamente applicata la disciplina di cui all’art. 17 della legge n. 241/90, relativo alla fase istruttoria, e non decisoria, di emanazione del provvedimento amministrativo.
